法制建设推动电信强国战略

    毫无疑问，全球电信业的关键转折时期正在来临，中国也不例外。如何理解和实施信息产业部代表国家提出的建设电信强国的战略构想，业内外各方意见纷纭。

1 中国电信业现状
    通过对中国电信业体制和市场与国际电信业的比较，得出对中国电信业基本情况的认识，共有4项：行业处于工业化与信息化并举的发展阶段、市场状况总量过剩和结构短缺并存、市场存在巨大的发展空间和差异化的需求、国有经济主导竞争格局。

    在此前提下考虑中国电信业与国际同行的发展差距，基本结论是中国电信业经过跨越式发展已经初步跟上世界变革的步伐。因为发达国家同样面临技术革命的挑战，在电信网络技术、市场结构和管制政策领域都出现了转折性变化，只不过中国电信业面临更多的体制问题，在特殊国情的约束下电信体制改革的攻坚任务十分繁重。

    2004年启动的《电信强国战略研究》课题组选择了与美国、英国、法国、德国、印度、巴西、新加坡、日本等国家及其主要电信运营商进行比较，认为在4个方面存在差距。

1.1 缺乏国家层面的产业政策和战略规划的指引
    为抢占21世纪信息通信业发展的战略制高点，美、日、韩等发达国家纷纷制订了各种发展战略和行动计划。美国在1993年提出了“国家信息基础设施行动计划(NII)”，1994年提出了“全球信息基础设施行动计划(GII)”，1996年提出了“下一代互联网5年计划(NGI)”，1999年提出了“21世纪的信息技术：对美国未来的一项大胆投资(IT21)”。日本在信息技术立国方针的指导下，于2001年提出了“e-Japan”计划，2003年又确立了“e-Japan战略2”，目前新提出了应用范围更广的“U-Japan”计划。韩国在亚洲金融危机后，把国家发展的战略重点转向信息产业，2002年出台了“e-Korea”计划，计划将韩国建成全球IT领先者。欧盟在1999年提出并实施“e-Europe”，并在2000年举行的首次欧盟首脑会议上提出了未来10年的发展战略。为把信息通信业的发展战略规划落到实处，日本、韩国等国家通过信息化立法，利用法律手段指导信息通信业发展和信息化建设。如日本的《信息技术基本法》、韩国的《信息化促进基本法》。中国政府虽然也提出了“以信息化带动工业化”的发展战略，但与发达国家相比，还缺乏从全局高度制订的系统性、原则性、连续性的重大综合性产业政策及实施计划，还没有专门的信息化立法，还需要把以“信息化带动工业化”这个总方针转化为综合、系统的产业政策。

1.2 整体创新能力不高，核心技术受制于人
    发达国家为了不断保持和强化在信息技术领域的核心竞争力，控制发展的主动权，纷纷加大对信息技术研发的投入，技术创新步伐不断加快。美国政府除拿出600亿美元作为推动宽带网发展和应用的引导资金外，布什总统还在2003年的财政预算中拿出1 280亿美元作为创新投入费用，主要用于信息技术等高新技术的研发。日本为了推动e-Japan战略的实施，政府制订了总预算约1 700亿美元的推动费用，仅总务省下属负责通信技术开发的机构一年的投资费用就高达600亿日元。德国政府2002年提出了“21世纪信息社会创新和就业行动计划”，并为该行动计划提供了30亿马克的资助经费。

    与发达国家相比，中国研发投入严重不足，2002年中国在电子信息技术领域的研发总投入为137亿元人民币(约为16.5亿美元)，尚不及国外一家大型跨国公司的投入。科技部在“十五”期间对信息产业科技直接投入仅为33亿元人民币。除投入不足外，更缺乏财税、金融、人才、知识产权、成果激励等配套政策，导致中国信息产业发展的创新体系不完善；基础研究与国际先进水平有较大差距；应用研究特别是大型应用协调的开发能力薄弱，应用层次较低；制造业和软件业相对落后于应用需求，对国外产品依赖度高；专利拥有数少、国际标准提交数量有限，核心技术受制于人。

1.3 不协调的结构性矛盾制约发展后劲
    电信业实体规模大而经济规模小。仅从电话用户规模和网络规模来看，中国已经成为世界第一电信大国。但是，从经济规模看，中国电信业却与国外相差甚远。2003年中国电信业的总收入为4 610亿元人民(约合560亿美元)，是美国电信业务收入的1/6，还不如AT&T一家公司的收入(2002年该公司的业务收入达890亿美元)；折算到每个用户平均868元人民(约合105美元)，与美国相差８倍。从经济效益指标看，2002年中国电信市场运营效率(业务收入/投资)只达到全球平均水平的1/3，是美国运营效率的1/5。从中国电信业在全球电信业所占比重的几个关键指标看，电话主线数、移动电话用户数、互联网用户数都占10%以上，有的甚至接近20%，而业务收入却仅占5%，从一个侧面反映出实体规模大经济规模小的问题。

    电信区域发展严重不平衡。截至2003年底，中国固定电话主线普及率和移动电话普及率分别达到20.5%和20.8%，相对于发达国家60%～70%甚至90%以上的普及率，仍存在很大差距，分别只为美国的36%、日本的35%、德国的29%。随着电信业的发展，中国电信区域发展不平衡问题日益突出。到2003年底，中国东、中、西固定电话普及率分别为每百人31.83部、17.40部、14.65部，移动电话普及率分别为每百人34.02部、14.86部、14.78部，西部地区固定电话和移动电话的普及率不及东部地区的一半，中国电信业东、中、西之间发展不平衡的矛盾日益突出。

    农村通信发展出现了停滞甚至倒退的危险。从城乡对比来看，2003年中国农村固定电话普及率为11%，仅为城市的1/3。自2001年以来，农村固定电话用户数占固定电话用户总数的比重持续下降，使普遍服务遇到严峻考验，城乡之间的通信发展差距在新技术新业务领域更加明显，数字鸿沟进一步扩大。

    电信产业链不健全，运营业和制造业协调发展不够。经过多年的发展，目前中国基本上建立了相对完整的电信产业链，但从总体上看，依然存在不利于产业链上各环节协调发展的诸多因素。首先，政府缺乏相应的产业政策和战略规划，在投融资环境、市场环境、行业发展规划等方面缺乏明确的政策导向；其次，中国电信产业链还处于松散结合阶段，未真正形成规范、协调、紧密的产业合作关系，各环节之间还存在不匹配，运作不顺畅，甚至互相掣肘现象，相互之间的带动作用不强；另外，信息开发的深度和广度不够，业务应用单一雷同，业务创新后劲不足，影响了市场的持续繁荣。

1.4 电信企业综合竞争实力亟需增强
    整体收入规模偏低，盈利能力不强。业务收入方面，世界一流通信企业的平均水平是中国企业平均水平的5.7倍；EBITDA(扣除利息、税项、折旧和摊销前的收入)方面，世界一流通信企业是中国电信企业的2.65倍；EVA(经济增加值)方面，国内领先的中国移动的EVA也只有美国Verizon公司的1/5。从代表盈利水平的指标看，中国企业的利润率、EBITDA、ROE(所有者权益报酬率)高于标杆企业平均水平，但从盈利能力的角度看仍需加强。这是因为企业的盈利水平与企业竞争力、行业的竞争状况有关，中国电信市场有效竞争格局尚未形成，随着竞争者的增加，中国电信市场的利润率会走低。
企业运营效率差，市场运作能力不强。运营效率主要体现在劳动生产率、员工服务用户数、运营流程和信息化水平等方面。世界一流通信企业劳动生产率比中国电信企业高3～4倍；员工服务用户数方面，国际领先企业比中国电信企业高1.8～4倍。而且中国电信企业对市场的响应速度偏慢，企业信息化水平偏低。

    全面创新能力不足。业务创新方面，中国电信企业主要以模仿和跟进为主，自主创新程度低，造成新业务收入比例普遍较低，如中国电信和中国网通非话音业务收入比重分别只有日本NTT公司的1/4和1/3。中国企业对新业务的开发重视不够，对市场和用户需求的研究不够深入，不能很快推出适合本地市场、用户特点的新业务。在产品多样性方面，产品以技术为主导，种类相对单一。从新业务推出时间看，中国企业大大落后于世界一流通信企业。技术创新方面，中国企业由于技术水平起点低，对设备供应商的依赖较大。轻视对研发的投入，研发投入占总收入比重远低于世界一流通信企业，研发对新业务的支持程度不够，拥有技术专利数很少。

    管理体制、机制不健全，管理的精细化程度低。虽然国内电信企业近几年纷纷转制上市，企业具备了形式上的公司治理结构，但管理粗放的弊端仍然比较明显：管理方法和手段相对落后，管理体系不健全，管理流程缺失或不合理，没有相应的组织结构保障。

2 法制建设对电信强国战略的影响
    中国电信法制建设经历了多年的探索和实践，已经取得了令人瞩目的成就，立法体系初具规模。以2000年《电信条例》的颁布实施为标志，中国电信法制建设进入一个新的时期。截至2005年2月，中国电信领域的法律、法规及规章包括1部法律、6部行政法规、33部部门规章、若干个规范性文件以及一大批地方性电信法规和规章。回首电信法制建设历程，可以发现基本是以《电信法》的起草为主线展开的：1955年当时的邮电部开始起草《邮电法》草案，到1958年形成初稿，这是《电信法》的雏形。之后几十年里对其进行了多次修改讨论，但由于种种原因一直未能上报国务院，直至1998年信息产业部成立后，在信息产业部的积极申请下，九届全国人大常委会批准将《电信法》列为全国人大常委会的第一类立法项目。作为过渡方案，同时为了适应中国电信体制改革，2000年9月25日，国务院正式颁布了《电信条例》，这是国务院在电信领域颁布的第一部行政法规，之后信息产业部围绕着《电信条例》所确定的八大制度先后颁布了一系列部门规章。

    纵观新中国电信立法的曲折历程，可以发现中国电信法制建设具有如下特点：(1)电信法制建设与电信行业的发展息息相关。(2)新技术和新业务的发展是电信法制建设的内在动力。(3)加入世界贸易组织是推动电信法制建设的外在力量。

    在《电信强国战略研究》报告中，“电信强国”被定义为：“具备良好的电信市场环境和制度体系，电信产业高度发达，使广大人民普遍使用电信手段、充分享受电信服务，拥有强大国际竞争力的跨国企业，能够显著推动国民经济和社会发展，并对全球电信业发挥十分重要的影响”，并由此确定了企业、行业和环境在内的三大关键因素、12项衡量指标以及27项具体指标。其中，环境因素中的重点内容就是完善的法律制度环境。在最新公布的《2004年中国电信业国际竞争力发展报告》中，在包括美国、日本、英国、德国/韩国等在内的33个国家当中，中国电信业在国际综合竞争力上排名全球第14位，而中国电信业的环境竞争力(该指标的核心内容是法律制度体系)指数为0.77(排名第一的中国香港地区得分1.189)，排名为第25位。由此可见，中国电信法制建设与发达国家或地区存在相当的差距，这些差距将持续影响电信产业竞争力的提高以及电信强国的建设步伐。

    从中国已经颁布的电信法律制度的名称和内容来看，电信法律制度体系远未形成，法律法规存在诸多缺陷。具体体现在如下方面：

    (1)电信法律制度数量少
    信息产业部对全国通信业行使行业管理职能，面对几千亿产值，占GDP比例3%左右的基础性产业，管理电信运营、电信建设和电信设备三大市场，6年期间在法律法规制度建设上的成果数量之少令人忧虑。

    (2)电信法律制度覆盖面窄
    从法律制度的内容来看，虽然涵盖了3大市场领域，但对核心的电信运营市场竞争领域的规范不足，而对迅速崛起的互联网业务市场规范却较多；对政府管理行为的规范较多，对企业的建设经营和服务行为规范较少。这些结构性缺陷导致监管部门在实施具体的行政执法职能时依据不足，监管效率受到严重影响。

    (3)电信法律制度层级低
    目前仅有一部针对互联网安全的法律，由中央政府颁布的行政法规的数量也不多，而信息产业部以部令方式发布的部门规章不少，其余内部司局下发的规范文件更多。由此产生两大问题，其一是法律适用性较差，一旦遇到管辖权冲突就无法执行；其二是权威不足，容易受到地方性法规的制约干扰。

    (4)电信法律制度体系弱
    从目前的法律制度框架和内容来看，各层级法律法规没有形成相互依赖支持的体系，处于各自为政的状态。电信市场的利益相关者不清楚立法者的整体意图和管理思路，而具体执法者则无法整体把握执法的尺度，对后续的立法工作形成了制约。

    此外，中国电信业的行政法律体系不完善，监管机构的法律地位、权限、责任等缺乏明确的法律基础，这使得监管机构作为行政主体的执法行为没有相应的法律保障，监管机构所被赋予的行政执法权难以落实，监管机构的设立和监管政策的制订也缺乏公开透明的程序。这些制度建设方面的缺陷严重影响了中国电信业体制改革的深化与电信市场的发展。

3 电信法制建设的总体思路
    要明确未来的电信法制建设任务，首先需要明确判断今后中国电信业所处的发展阶段。“十一五”期间电信业将全面进入战略转型阶段。这主要体现在4个转型期：增长方式转型期、体制改革攻坚期、网络技术升级换代期、市场开放成型期。

    电信强国战略既是一个宏观目标，也是一个渐进、动态的发展过程。根据国家的总体战略部署，结合中国电信业发展的客观实际，将电信强国的实施划分为3个阶段：“十一五”时期、全面建设小康社会时期、本世纪中叶中等发达国家时期。其中，“十一五”时期的战略目标是：到2010年，形成健全的法律、监管体系和有效的市场竞争架构；基本实现村村通电话，城乡和区域差距缩小；电信业经济规模达到发达国家当前水平，效益接近世界当前平均水平；通信科技领域取得重点突破；部分有条件的电信运营企业先期迈入国际先进行列。

    围绕上述目标，本文提出在“十一五”时期电信法制建设的总体思路：以促进竞争，保护消费者利益为主线；以《电信法》及配套立法为重点，形成内容完善的法律法规体系；促进电信监管体系的完善，形成统一协调的监管思路和政策措施；建立科学的法律评估体系；注重与重要的相关立法相互协调。

3.1 促进竞争，保护消费者利益
    促进竞争作为电信立法思路的核心，不仅应体现为电信立法的基本原则，更重要的是需要在具体的制度设计中加以体现。不论是市场准入制度，还是独立的监管制度建设，或者是电信资源管理抑或是其他的制度设计，都必须贯彻促进竞争这一基本原则，通过竞争促进电信业的发展。

    在发达国家的电信立法中，“保护消费者权益”其实是在促进竞争之后所要达到的最终目的。电信是服务业范畴，为社会公众提供信息通信服务，电信服务质量关系到千家万户的切身利益，电信服务质量好与不好关系到电信事业的发展，关系到人民群众合法权益的保障，电信立法、电信行业规划、市场监管和电信企业运营都要以最广大人民根本利益为出发点和归宿。

3.2 出台《电信法》，形成完善的法律法规
    《电信法》应是《电信条例》等一系列现有电信法规、条例、文件的归纳、集中和升华，是通过法律的形式把现有的、散见于各条例、规章和规范性文件中的行业运行规则、规定、要求上升为国家法律，再根据电信技术的发展、电信监管的实践，借鉴国外先进的立法经验加以补充和完善。《电信法》应该能够在“十一五”期间出台，从而成为电信法制建设新的里程碑。

    《电信法》出台后，根据《电信法》中的指引性规定，对于一些具体的监管内容再通过条例、细则、规章等形式加以细化，电信立法的新一轮高潮将随之而来。但这一过程中，应注意电信立法整体的协调发展，各层级制度建设应当遵循先后顺序，相互补充完善。一些对于《电信法》有效实施起至关重要作用的关键性行政法规的立法研究应该与《电信法》的后期立法同时进行，在《电信法》出台后实施之前颁布，与《电信法》同时实施。

    电信立法的形式应多样化，既要包括行政法规层面的条例、规定、办法等，也应包括部门规章层面上的办法、规定。一直以来司法解释在电信法制建设中占有重要地位，补充了《电信条例》在法律责任方面的不足，未来也将继续发挥重要作用。

3.3  完善监管体系
    电信立法协调与电信活动相关的政府、企业和个人之间的关系，当然不仅仅是为了电信监管，但是系统权威的电信立法对于电信监管体系的完善，对于统一监管思路，对于有力监管政策的形成将起到至关重要的作用。

    通过电信立法明确监管机构的法律地位、权限、责任，明确监管者和被监管者的权利义务关系，明确法律责任和法律救济手段，将有助于为监管机构作为行政主体的执法行为提供相应的法律保障，提升电信监管的可预见性，从而从整体上促进电信监管水平的提高。

3.4 建立科学的法律评估体系
    近几年，日本、德国、英国、美国都在相继修改电信法，一方面总结原有电信法实践中的失败教训，另一方面不断适应新的电信技术发展。电信技术是电信立法根本的推动力，电信技术的发展日新月异，新技术、新业务层出不穷，不但改变了原有的业务运营模式，而且新的技术和应用的出现不断对原有的电信管制提出新的挑战(如三网融合、VoIP等)。

    与民商法等有着深厚传统的法律不同，电信行业发展规律仍然在不断的探索当中，电信立法的体系尚未完全形成，电信法的理论体系还不成熟，实践经验还很缺乏。因此，法律的前瞻性总是有一定限度的，《电信法》的出台也不是一劳永逸的事情，建立科学的法律评估体系，定期针对电信立法适用的环境和情况进行适时评估，提出适时修改的意见和建议，应该是完善电信立法的题中之义。

3.5 注重与重要的相关立法相互协调
    从各国的立法经验来看，与电信法关系最密切的法律应属竞争法。在中国，《反垄断法》还在制订之中，在《电信法》之前还是之后出台尚有不确定因素。这增加了电信立法与《反垄断法》协调的难度。而随着电信行业竞争性管制的不断发展完善，有关电信竞争保障规则的内容还应该在电信法律制度中有进一步的体现。

    本文认为，从成本效益出发，立法机构在塑造新型电信法律制度体系时不要等待犹豫、求全责备，而要抓住时机、保障优先。首先是出台基本大法调整基本利益关系，指导全行业的改革和发展方向；其后按照主体、市场、行为、资源、手段、技术、安全等因素分别出台各项管理法规，逐步形成严密的制度体系。当法律法规和政策环境能够容纳并释放先进技术和生产力的能量时，电信强国战略将获得坚实的制度保障。

4 参考文献
[1] 陈金桥, 辛勇飞, 陶青. 电信强国战略研究 [R]. 北京: 信息产业部电信研究院, 2004.
[2] 张延川, 陈金桥, 刘高峰, 等. 电信服务业“十一五”规划纲要 [R]. 北京: 信息产业部电信研究院, 2005.
[3] 朱金周, 陈金桥, 肖荣美, 等. 中国电信业国际竞争力研究报告 (2004年) [R]. 北京: 信息产业部电信研究院, 2005.
[4] 陈金桥. 2005：中国电信业变革图强 [N]. 人民邮电报, 2005-01-20(5).
[5] 陈金桥. 迈向电信强国之路 [N]. 人民邮电报, 2004-11-26(5).
[6] 陈金桥. 电信法制建设迷雾重重 [J]. 互联网周刊, 2004,(21):74—76.
[7] 续俊旗, 李海英, 马凝芳,等. “十一五”电信法制建设专题规划 [R]. 北京: 信息产业部电信研究院, 2004.

收稿日期：2005-05-16

[摘要] 文章结合电信业发展的最新态势，讨论了电信法制建设与实施电信强国战略的紧密关系。文章认为：目前中国电信业缺乏国家层面的产业政策和战略规划的指引；整体创新能力不高，核心技术受制于人；结构性矛盾制约发展后劲；企业综合竞争实力亟需增强。文章指出在“十一五”时期电信法制建设的总体思路应当为：以促进竞争，保护消费者利益为主线；以《电信法》及配套立法为重点，形成内容完善的法律法规体系；促进电信监管体系的完善，形成统一协调的监管思路和政策措施；建立科学的法律评估体系；注重与重要的相关立法相互协调。

[关键词] 电信法；电信强国战略；产业政策；战略规划

[Abstract] The paper introduces the status quo of the telecom industry of China. At present, Chinese telecom industry lacks of national industry policy and strategic planning; its entire innovation ability still has much space for improvement; core technologies are under the control of other countries; the structural imbalance hinders the potential for further development of the industry; and the comprehensive competence of Chinese telecom enterprises needs enhancement. Moreover, the paper discusses the close relationship between the establishment of telecom law and the implementation of the strategy of "Telecom Power". It proposes general guidelines on the establishment of telecom law during the eleventh five-year plan period of China: the purpose of legislation is to foster competition and protect consumers; rights and interests; based on the Telecommunication Law and supporting regulations, a perfect law system should be established; the management and supervision system of Chinese telecom industry should be improved to form unified and harmony guiding principles and policy measures; a scientific legal evaluation system should be established; and it is important to coordinate with relevant important legislation.

[Keywords] telecommunication law; strategy of